【摘要】 国家建设项目合同执行及合同管理与国家审计机关对建设项目的审计监督,是从不同的角度构成对建设项目进行的监管,两者的监管性质、监管手段及力度都不同。由于国家建设项目在利益方面存在国家、企业、个人三个方面的利益关系,这种利益格局在管理不规范行为及腐败行为存在时,将产生损害国家利益的可能。从合同上有效防范损害国家利益行为的产生,充分运用现有法律、法规,坚持依法审计,切实维护国家的利益和建设各方的合法权益。
近年来国家加大对西部地区的开发投入,有力地促进了国家建设项目的建设。为确保国家建设资金合法、有效地使用,加强对国家建设项目的合同管理及审计监督具有重要的意义,两者从不同的角度构成对建设项目进行监管。但由于建设工程具有投入大、建设周期长、建设过程需要多个单位共同完成及工程专业性较强等特性,给建设合同的管理及审计监督带来难度。由于建设工程合同内容的复杂性,合同签定难以完善,加之合同约定的内容与实际施工结果一般都存在差异,因此。产生工程合同纠纷普遍发生。同时国家建设项目的出资人是国家,在利益方面存在国家、企业、个人三个方面的利益关系,这种利益格局本身存在损害国家利益的可能,加上建设领域存在的不规范行为及腐败现象,国家建设项目中存在利用形式合法,但合同内容或合同执行结果可能损害国家利益的建设工程合同,达到侵吞国家资产的目的。这一现象在建设领域中普遍存在,其损害国家利益的程度是触目惊心的。对此,国家审计机关依法对国家建设项目进行审计,充分利用法律依据加强对国家建设项目的审计监督。
2003年5月,中央电视台《今日说法》栏目以《到底该给多少钱》为题对四川省南充市政府投资建设的北环公路工程结算问题进行了报道,北环公路竣工决算经建设单位与施工单位审定为378万元,双方签字盖章。当地审计部门审定该工程竣工决算应为277万元,核减101万元。电视栏目专家认为应按建设单位与施工单位签字的378万元付款,认为系双方当事人真实意思的表示,依据《合同法》该合同合法有效。市中级法院判定以378万元进行结算,未能采用审计决定办理工程结算,致使国家资产遭到损失。事后,检察院依据审计部门查出的虚报工程量、高估冒算等线索立案侦察,最终将建设单位与施工单位利用合同侵害国家利益的犯罪分子依法处理。又据报道,国家重点建设项目粤海铁路建设公司,通过弄虚作假,虚拟建设工程合同,套取国债建设资金657万元,同时利用变更设计补充合同,提高材料价格套取转移建设资金,损害国家利益。由此个案引出对国家建设项目中合同签定及合同执行与审计监督权威性的思考。本文重点针对国家建设项目中存在的建设工程合同形式合法,从合同上不能直接判定其为无效合同,
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但执行结果则可能损害国家利益。提出国家审计机关对国家建设工程实施审计监督与司法机关在审理国家建设项目合同纠纷时,如何衔接《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,使其起到相互补充、相互依据的作用,最大限度的发挥法律效率。而不是片面理解上述法律,甚至将《中华人民共和国合同法》与《中华人民共和国审计法》对立起来,否则会产生严重的错误结果,从而导致执法主体对同一执法事项的不同执法结论。
一、对建设工程合同主体合法性的认定
当前,国家审计机关在对国家建设项目进行审计时,发现建设领域较为普遍地存在建设工程合同主体与合同执行主体不一致,即建设领域中的挂靠、转包、违法分包等行为。
《中华人民共和国建筑法》规定:禁止施工企业超越本企业资质等级许可的
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