内容提示：公私合作(PPP)模式是国际上运用于基础设施建设的最新模式,通过公私合作的形式,越来越多的私营部门开始投资、建设、管理甚至拥有基础设施。文章通过分析PPP项目成功的关键因素,识别PPP合同可能存在的风险因素,并提出合同风险的分配方法。
延伸阅读：PPP 合同风险 风险 风险分配 风险识别
随着经济的高速发展，各国政府对基础设施建设的投资越来越大，但单靠政府财政已经不能满足日益增加的基础设施投资需要。公私合作（PublicPrivate Partnership，PPP）模式是政府部门和私人机构之间的一种合作机制，它建立在双方的经验基础之上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享，最大程度地满足事先清晰界定的公共需求[1]。PPP 不仅仅是私人机构为获取资金回报而对项目进行投融资，也是利用私人机构的技术和管理经验更有效地对公共项目进行实施和运营[2]。
1 PPP 项目成功的关键因素分析
Akintoye 等认为 PPP/PFI 项目要成功，需在采购过程中解决以下几个问题：招投标的高成本、复杂的合同谈判、技术创新的资金约束、项目投资者的目标冲突[3]。
世界银行总结了基础设施合作项目失败的原因，主要有以下几方面：公共部门和私人机构预期目标的巨大差异、政府部门缺乏清晰的目标和承诺、决策制定的复杂性、部门政策的缺陷、不合理的法律/规制框架、风险管理不到位、政府政策的低信用、不合理的国内资本市场、缺乏有效的机制来用可承受的合理费用吸引私人的长期资金投入、低透明度、缺乏竞争性；Jefferies 等建立了澳大利亚体育馆项目成功的关键因素，即拥有丰富专业技术的强大的私人财团、相当的经验、良好的形象和知名度、及时高效的决策程序、融资手段的创新[4]；Li 等建立了英国建筑业 PPP 项目 16 个成功关键因素，按重要程度排序如下：强有力的私人财团、合理的风险分配、私人机构以较低的金融成本介入金融市场的可能性、公共部门和私人机构承诺和责任心的考量、对成本和收益的完整和现实的评估、项目技术的可行性、良好的组织性和精干忠诚的公共机构、良好的政府管理环境、良好的法律框架、采购程序的透明性和竞争性、对项目的政治支持、良好的经济政策和稳定的微观经济环境、项目参与各方多利益目标共同实现即“共赢”、政府部门参与提供担保、明确界定和分担的相互监管责任、社会公众的支持。并将这些因素归纳为 5 个因素群：采购的有效性、项目的可实施性、政府部门的担保、良好的经济条件、金融市场的有效性[5]；Zhang 等认为基础设施 PPP 项目的主要关键成功因素有 5个，即良好的投资环境、经济活力和前景、具有强大技术能力的可靠的特许经营财团、良好的融资环境、通过高效可靠的合同管理来合理分担风险。每个主要关键因素之下还有若干次要关键因素[6]。Dima Jamali 认为 PPP 项目的成功需要考虑以下问题：对合作目的的仔细考虑和精确表述，对目标的清晰表达，对 PPP 项目所有成本、收入和利润率的适时和公开测算，对项目组成部分的预期计划、风险概况和项目参与各方的风险承担情况，清晰的责任界面及可度量的项目执行效果和透明度，特定的报告和文档的记录要求，项目核心管理层的有效核心组织结构，吸纳私人领域专家来优化和指导政策实施，有关合同再谈判和调整合同条款的规定，适行的法律框架，对环境、安全和健康责任的考虑，对垄断情况的控制监督。总的来说，信任、公开和公平是 PPP 项目成功的基础[7]。
PPP 项目的成功需要公共部门和私人机构在合同期内的相互依靠和相互付出，同时还受到外界环境的影响。因此其成功的关键因素可归纳为以下3 点。