运营公共设施,通过向政府公共部门提供公共产品或服务获取回报,收回投资,这种方式最能体现PFI的基本理念,广泛用于医院、监狱、道路、公共信息系统建设等领域。第二种是独立投资回收型。根据政府的许可,私人部门建设、运营公共设施,利用公共设施使用的付费所得收回投资。政府不进行资金投入和支持,全部投资由私人部门独立承担。例如公立医院的停车场、桥梁、博物馆,设定收费的上限,由私营企业自由经营,独自承担风险。第三种是公私合营型。由公共部门和私人部门建立联合体,以私人部门为主导,公共部门对项目的非经营部分给予一定的补助,项目由私人部门来运营。这种类型的公共产品一般很难直接通过产品的使用收费收回投资,投资回报依赖于公共产品的多品种开发或再开发。
(四)PFI运作的程序
PFI融资的运作程序比较复杂,可以多达几十个步骤,经过归纳可以总结为以下几个阶段:一是可行性分析。由政府部门根据发展规划和社会需求确定若干个满足这种需求项目的初步方案,并对这些方案的内容、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估,以确定该项目能否应用PFI模式。二是谈判签约。由政府部门通过招、投标来确定项目开发主体,然后从技术、财务、法律等角度审查主体的开发能力并进行谈判,建立和完善合同条款,明确政府和私人部门在合同中的权利和义务。三是开发运营。由PFI公司筹措资金、组织设计、确定承包商施工、聘请项目监理,完工后进行项目运营管理等。政府的主要职能是依据合同提供各种支持、协调和监督。四是转移终止。PFI公司办理转移、清算等事宜,PFI公司解散,公共项目由政府接管运营。
二、英国和日本模式的特点与比较
(一)管理体制
英国政府围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范PFI项目的管理和控制,形成了一个公开、透明、高效的政府管理体系。其中,OGC(Office of Government Commerce) 进行PFI政策提案;PUK(Partnership UK)和PRG(Project Review Group)为项目提供资金支持;GP(Gateway Process),DA(District Audit)和4P(The Public Private Partnership Programmer Ltd.)对项目进行监督。这些机构在设置上相互独立,在职能上又互相联系,它们共同作为PFI项目监管机构,指导和规范项目实施。财政部下设的OGC代表英国政府管理PFI项目,它首先通过对公共项目的调查、分析和与私人部门的交流,规划PFI的发展思路,提出PFI的推广领域和基本方针,最终形成一系列政策草案,通过财政部提交中央政府,由中央政府进行讨论和决策。其次,它致力于PFI项目标准化运作研究,召集各方专家和政府官员研讨PFI合同的标准模式和项目标准流程,出台PFI项目标准运作指导性文件。三是积累项目运作的经验,向PFI项目关联主体提供技术性建议和有统计数据。可见,OGC既是一个行政机构,又是一个咨询机构,它出台的文件具有较高的权威性,在一定程度上代表了政府未来的政策取向。
日本政府和社会各界从多个方面加强对PFI项目的管理,形成了包括事业推进、资金支持、事业监督和专业咨询四个方面的管理体制。 根据《PFI推进法》,日本政府下设PFI事业推进委员会,委员由首相挑选任命。推进委员会的职责与英国的OGC相似,主要包括:调查日本PFI事业的实施状况,分析、审查私人部门的意见;向社会发布有关PFI实施状况、法律、税收等情况;向有关机构提出促进PFI事业改革与发展的政策建议;协