PFI项目的各机构都具有专业咨询的职能,不管是OGC,还是PUK,或者GP、DA和4P。其中,PUK的作用体现最明显,主要表现在两个方面:一是对PFI项目前期论证及谈判提供支持。PUK是PFI项目组的固定成员,对任何PFI项目都有权作行使发言权,并向项目组提供技术、法律、政策等知识支持。二是协助OGC进行政策提案和项目标准化。4P在PFI项目运作过程中主要为地方政府服务,发挥作用巨大,被称为地方政府的OGC。
日本不像英国有专门的咨询机构负责,它有很多专业从事大型工程项目管理及PFI项目咨询的管理顾问公司,如三菱综合研究所、都市经济研究所、佐藤综合计划等,都可以提供专业咨询服务。在PFI项目确定前的调查阶段,发起机构会委托管理顾问公司对项目条件和前景进行分析和评估;项目确定后,发起机构会聘请有关专家举办PFI学习班;在项目实施阶段,也需要聘请管理顾问指导PFI项目的实施,同时发起机构需要聘请外界专家对PFI项目进行监督和评价。通常来说,PFI项目在不同阶段的咨询服务由不同的顾问公司或外部专家负责。
三、英国和日本的经验对我国的启示
日本从英国引入并大力推广PFI,原因在于PFI能够将风险由政府公共部门转移给私人部门,发挥私人部门技术和管理上的优势和市场竞争机制及创造力,有利于经济、高效地推进公共设施的运营,降低项目成本,缓解公共财政压力,提高公共产品的供给效率。英国和日本在PFI方面共同的经验是有科学、明确的PFI运作原则、方式和程序,以及专门的管理机构和法律、政策保障。目前,我国政府机构中没有专门管理 PFI项目的机构,更没有专门的政策、法律,这使得PFI项目缺乏有效的担保机制,从银行取得贷款难度很大,同时由于机构职能划分不清,导致对PFI项目管理的混乱和低效。从英国和日本的经验来看,我国推行PFI必须进行专门管理,构建良好的PFI法律政策、资金支持和监督体系。近年来,尽管我国政府加大了对基础设施的投资力度,但仍不能满足社会经济对基础设施的需求,尤其在政府资金短缺的中西部地区。我国运用BOT模式建设基础设施的经验以及与此有关的法律及政策,如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及中国BOT项目政策框架等,为PFI在我国的运用奠定了良好的基础,而且大量涌入中国的国际资本和闲置的民间资本还没有得到充分利用,这些都成为我国推行PFI融资的有利条件。结合我国的实情,借鉴英国和日本的经验来构建我国PFI项目的管理体系,可以避免走弯路和提高效率。
当前,我国基础设施投资的管理模式、投资主体、资金来源过于单一。因此,首先,我国应效仿英国的OGC和日本的PFI事业推进委员会,建立专门的PFI领导和推广机构及相关的行业组织,形成在中央政府统一领导下,由地方政府、PFI推进机构和行业组织共同构成的PFI项目运作管理模式。学习日本,发挥工程建设和咨询机构在PFI推广和专业咨询方面的作用。其次,我国应效仿日本的《PFI推进法》,建立健全针对私人资本投资公共事业的法制建设,明确规定私人资本可以进入的公共领域的范围、运作方针、相关的权利和责任、政府的审批机构、支援条件、行为准则,以法律形式保障私营经济投资的权利。第三,加强政府的政策支持,在财政、税收和贷款担保等方面对PFI进行支持。日本政府曾为长期信用银行对基础设施风险企业的贷款提供过80%的金融担保。我国政府应重点考虑对PFI的参与主体实施优惠的税收政策,并通过金融体制改革和其他多种措施来保障民间资本的融资和投资。第四,进行投融资体制改革。我国应学习英国的资金支持模式,扩大资金来